君合法律評(píng)論 
鐺煮山川，粟藏世界，有明月清風(fēng)知此音。呵呵笑，笑釀成白酒，散盡黃金。
作者：武雷肖嫻
來(lái)源：君合法律評(píng)論（ID：JUNHE_LegalUpdates）
2021年7月15日，中國(guó)證監(jiān)會(huì)發(fā)布了《證券期貨違法行為行政處罰辦法》（以下簡(jiǎn)稱“《處罰辦法》”）完善了中國(guó)證監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)的行政處罰工作流程。我們選取了市場(chǎng)主體較為關(guān)注的一些問(wèn)題，對(duì)《處罰辦法》的要點(diǎn)進(jìn)行解讀。
一、證券期貨行政處罰是否適用于境外主體
根據(jù)《處罰辦法》第3條的規(guī)定，“自然人”、“法人”或“其他組織”違反證券期貨法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定，應(yīng)當(dāng)予以行政處罰的，中國(guó)證監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)其作出行政處罰決定。同時(shí)，中國(guó)證監(jiān)會(huì)在《<證券期貨違法行為行政處罰辦法>立法說(shuō)明》（以下簡(jiǎn)稱“《立法說(shuō)明》”）中作出解釋，將原《證券期貨違法行為行政處罰辦法（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱“《征求意見稿》”）中的“公民”修改為“自然人”，是為了將“外籍自然人等境外主體一并納入《處罰辦法》的適用對(duì)象范圍”。
基于上述說(shuō)明，我們認(rèn)為，對(duì)于《處罰辦法》是否適用于境外主體，即中國(guó)證監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)能否依據(jù)《處罰辦法》對(duì)境外主體作出行政處罰1，存在以下兩種情形：
對(duì)于違反境內(nèi)證券期貨市場(chǎng)法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的境外自然人，中國(guó)證監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)有權(quán)依據(jù)《處罰辦法》進(jìn)行行政處罰。在實(shí)踐中，中國(guó)證監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)也曾對(duì)境外自然人作出過(guò)行政處罰決定2。
對(duì)于市場(chǎng)關(guān)注度高、爭(zhēng)議較大的中概股跨境監(jiān)管以及《證券法》長(zhǎng)臂管轄效力的問(wèn)題，《處罰辦法》是否能適用于該情形目前尚不明確。在中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于依法從嚴(yán)打擊證券違法活動(dòng)的意見》中，特別提出“推進(jìn)中概股公司監(jiān)管制度體系建設(shè)”以及“抓緊制定證券法有關(guān)域外適用條款的司法解釋和配套規(guī)則，細(xì)化法律域外適用具體條件，明確執(zhí)法程序、證據(jù)效力等事項(xiàng)”3。因此，我們認(rèn)為，在上述司法解釋和配套規(guī)則公布施行之前，中國(guó)證監(jiān)會(huì)及派出機(jī)構(gòu)也較難對(duì)《處罰辦法》的適用對(duì)象作出擴(kuò)展解釋，并依據(jù)《處罰辦法》對(duì)中概股公司以及除自然人以外的其他涉嫌擾亂境內(nèi)證券期貨市場(chǎng)秩序的境外主體作出行政處罰。
二、中國(guó)證監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)的管轄分工
相比《征求意見稿》，《處罰辦法》增加了關(guān)于中國(guó)證監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)在行政處罰管轄方面的分工。根據(jù)《處罰辦法》第2條規(guī)定，中國(guó)證監(jiān)會(huì)依法對(duì)全國(guó)證券期貨市場(chǎng)實(shí)行集中統(tǒng)一監(jiān)督管理。中國(guó)證監(jiān)會(huì)派出機(jī)構(gòu)按照授權(quán)，依法履行行政處罰職責(zé)。
中國(guó)證監(jiān)會(huì)在《立法說(shuō)明》中說(shuō)明，派出機(jī)構(gòu)的行政處罰權(quán)限依照《中國(guó)證監(jiān)會(huì)派出機(jī)構(gòu)監(jiān)管職責(zé)規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱“《派出機(jī)構(gòu)監(jiān)管職責(zé)規(guī)定》”）行使。根據(jù)《派出機(jī)構(gòu)監(jiān)管職責(zé)規(guī)定》第25條、第26條、第29條等條文的規(guī)定，派出機(jī)構(gòu)對(duì)證券期貨違法違規(guī)行為的行政調(diào)查和處罰權(quán)限包括：
負(fù)責(zé)對(duì)轄區(qū)內(nèi)證券期貨違法違規(guī)案件以及中國(guó)證監(jiān)會(huì)相關(guān)職能部門交辦的案件或者事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查；
負(fù)責(zé)中國(guó)證監(jiān)會(huì)稽查總隊(duì)、中國(guó)證監(jiān)會(huì)證券監(jiān)管專員辦以及其他派出機(jī)構(gòu)等請(qǐng)求協(xié)助調(diào)查的事項(xiàng)4；
負(fù)責(zé)本單位立案調(diào)查的證券期貨違法違規(guī)案件的審理工作，并對(duì)證券期貨違法違規(guī)當(dāng)事人實(shí)施處罰；
審理中國(guó)證監(jiān)會(huì)交辦的其他派出機(jī)構(gòu)立案調(diào)查的案件以及中國(guó)證監(jiān)會(huì)相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)調(diào)查的案件。
三、證券期貨違法違規(guī)行為的立案標(biāo)準(zhǔn)
《處罰辦法》第6條明確了證券期貨違法違規(guī)的立案標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《處罰辦法》第6條的規(guī)定，中國(guó)證監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)自然人、法人或者其他組織涉嫌違反證券期貨法律、法規(guī)和規(guī)章的，在符合以下條件時(shí)，應(yīng)當(dāng)立案：
有明確的違法行為主體；
有證明違法事實(shí)的證據(jù)；
法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定有明確的行政處罰法律責(zé)任；
尚未超過(guò)二年行政處罰時(shí)效。涉及金融安全且有危害后果的，尚未超過(guò)五年行政處罰時(shí)效。
四、當(dāng)事人、相關(guān)單位和個(gè)人的配合調(diào)查義務(wù)
《處罰辦法》第10條規(guī)定，被調(diào)查的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)配合調(diào)查、如實(shí)回答詢問(wèn)以及按要求提供有關(guān)文件和資料，不得拒絕、阻礙和隱瞞。
《處罰辦法》第20條規(guī)定，中國(guó)證監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)可以依法要求當(dāng)事人或與被調(diào)查事件有關(guān)的單位和個(gè)人，在指定的合理期限內(nèi)，通過(guò)紙質(zhì)、電子郵件、光盤等指定方式報(bào)送與被調(diào)查事件有關(guān)的文件和資料。
《處罰辦法》第38條第（4）項(xiàng)、第（5）項(xiàng)和第（7）項(xiàng)則明確將“偽造、隱瞞證據(jù)材料”，“無(wú)正當(dāng)理由不按要求報(bào)送文件資料”，“躲避推脫、拒不接受、無(wú)故離開等不配合詢問(wèn)”以及“在詢問(wèn)時(shí)故意提供虛假陳述、謊報(bào)案情”等情形規(guī)定為拒絕、阻礙執(zhí)法的情形，可以適用《證券法》第218條的規(guī)定，由中國(guó)證監(jiān)會(huì)直接作出行政處罰。
因此，在證券期貨執(zhí)法中存在的當(dāng)事人或協(xié)助調(diào)查主體“消極”對(duì)待詢問(wèn)、在詢問(wèn)中提供虛假陳述等的問(wèn)題，在《處罰辦法》施行后，中國(guó)證監(jiān)會(huì)可以根據(jù)《證券法》218條的規(guī)定，對(duì)相關(guān)人員作出責(zé)令改正以及十萬(wàn)元以上一百萬(wàn)元以下的罰款，并同時(shí)由公安機(jī)關(guān)給予治安管理處罰。
五、執(zhí)法人員對(duì)商業(yè)秘密、個(gè)人隱私及個(gè)人信息的保密義務(wù)
《處罰辦法》第8條規(guī)定了中國(guó)證監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)執(zhí)法人員的行為規(guī)范，其中包括執(zhí)法人員“不得泄露所知悉的國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私”以及“對(duì)于依法取得的個(gè)人信息，應(yīng)當(dāng)確保信息安全”等要求。
實(shí)踐中，執(zhí)法人員在調(diào)查取證過(guò)程中，特別是在調(diào)取手機(jī)、電腦等電子媒介上存儲(chǔ)的電子數(shù)據(jù)及信息時(shí)，可能同時(shí)取得大量與違法違規(guī)行為無(wú)關(guān)的敏感信息，例如商業(yè)秘密、個(gè)人隱私或者個(gè)人信息等。這些信息如果得不到妥善的保存或處理，存在被無(wú)意或故意泄露的較大風(fēng)險(xiǎn)。
雖然《處罰辦法》第8條原則上規(guī)定了執(zhí)法人員的保密義務(wù)，一定程度上可以緩解當(dāng)事人或協(xié)助調(diào)查主體的擔(dān)憂，但還需形成更為詳細(xì)的內(nèi)部規(guī)則或指引，促進(jìn)保密義務(wù)得以實(shí)質(zhì)性落實(shí)，降低敏感信息被泄露的風(fēng)險(xiǎn)。
六、限制出境的適用情形
《證券法》第170條第（8）項(xiàng)新增了中國(guó)證監(jiān)會(huì)有權(quán)通知出入境管理機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌違法人員、涉嫌違法單位的主管人員和其他直接責(zé)任人實(shí)施限制出境的規(guī)定。《處罰辦法》第26條對(duì)于該項(xiàng)限制出境措施的適用情形進(jìn)行了明確。
根據(jù)《處罰辦法》第26的規(guī)定，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在實(shí)施行政處罰過(guò)程中，相關(guān)人員存在下列情形之一的，中國(guó)證監(jiān)會(huì)有權(quán)通知出入境管理機(jī)關(guān)阻止相關(guān)人員出境：
相關(guān)人員涉嫌違法行為情節(jié)嚴(yán)重、影響惡劣，或存在《處罰辦法》第38條規(guī)定的拒絕、阻礙執(zhí)法行為的，出境后可能對(duì)行政處罰處罰的實(shí)施產(chǎn)生不利影響的；
相關(guān)人員涉嫌構(gòu)成犯罪，可能承擔(dān)刑事責(zé)任的；
存在有必要阻止出境的其他情形的。
七、哪些行為構(gòu)成拒絕、阻礙執(zhí)法并可能受到中國(guó)證監(jiān)會(huì)行政處罰
對(duì)于拒絕、阻礙執(zhí)法的行為，《證券法》第218條修改了以往只能由公安機(jī)關(guān)給予治安管理處罰的規(guī)定，允許中國(guó)證監(jiān)會(huì)直接對(duì)拒絕、阻礙執(zhí)法的人員作出行政處罰。處罰措施包括責(zé)令整改，以及處以十萬(wàn)元以上一百萬(wàn)元以下的罰款。
根據(jù)《處罰辦法》第38條規(guī)定，在證券期貨執(zhí)法過(guò)程中，被調(diào)查人員或其他協(xié)助調(diào)查主體作出以下行為之一的，構(gòu)成拒絕、阻礙執(zhí)法，按照《證券法》218條的規(guī)定追究法律責(zé)任：
毆打、圍攻、推搡、抓撓、威脅、侮辱、謾罵執(zhí)法人員的；
限制執(zhí)法人員人身自由的；
搶奪、毀損執(zhí)法裝備及執(zhí)法人員個(gè)人物品的；
搶奪、毀損、偽造、隱藏證據(jù)材料的；
不按要求報(bào)送文件資料，且無(wú)正當(dāng)理由的；
轉(zhuǎn)移、變賣、毀損、隱藏被依法凍結(jié)、查封、扣押、封存的資金或涉案財(cái)產(chǎn)的；
躲避推脫、拒不接受、無(wú)故離開等不配合執(zhí)法人員詢問(wèn)，或在詢問(wèn)時(shí)故意提供虛假陳述、謊報(bào)案情的；
其他不履行配合義務(wù)的情形。
八、行政執(zhí)法與刑事追責(zé)的銜接程序
《處罰辦法》第29條規(guī)定，中國(guó)證監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)在行政處罰過(guò)程中發(fā)現(xiàn)違法行為涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法、及時(shí)將案件移送司法機(jī)關(guān)處理。司法機(jī)關(guān)依法不追究刑事責(zé)任或者免于刑事處罰，但應(yīng)當(dāng)給與行政處罰的，中國(guó)證監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)依法作出行政處罰決定。
九、行政調(diào)查立案至作出處罰決定的期限
《處罰辦法》第35條規(guī)定，中國(guó)證監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自立案之日起一年內(nèi)作出行政處罰決定。有特殊情況需要延長(zhǎng)的，應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)單位負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，每次延長(zhǎng)期限不得超過(guò)六個(gè)月。
十、行政處罰決定書的公開
《處罰辦法》第35條規(guī)定，中國(guó)證監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)作出行政處罰決定的，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的規(guī)定，在七日內(nèi)將行政處罰決定書送達(dá)當(dāng)事人，并按照政府信息公開等規(guī)定予以公開。
根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》的規(guī)定，行政處罰決定書原則上屬于應(yīng)當(dāng)公開的政府信息，但存在以下情形的，可以不予公開：
涉及依法確定為國(guó)家秘密的政府信息，法律、行政法規(guī)禁止公開的政府信息，以及公開后可能危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)穩(wěn)定的。
涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等公開會(huì)對(duì)第三方合法權(quán)益造成損害的政府信息，但第三方同意公開或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開會(huì)對(duì)公共利益造成重大影響的，予以公開。
我們將持續(xù)為客戶提供境內(nèi)證券期貨執(zhí)法的深入觀察。
1、本文“境內(nèi)”是指由適用于內(nèi)地證券期貨市場(chǎng)的法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定。
2、例如中國(guó)證監(jiān)會(huì)重慶監(jiān)管局在“[2020]1號(hào)”行政處罰決定書中，因博騰股份信息披露違規(guī)，對(duì)博騰股份美國(guó)籍董事作出處罰。中國(guó)證監(jiān)會(huì)在“[2017]87號(hào)”行政處罰決定書中，因山東墨龍信息披露違規(guī)，對(duì)山東墨龍英國(guó)籍獨(dú)立董事作出處罰。
3、中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院《關(guān)于依法從嚴(yán)打擊證券違法活動(dòng)的意見》第（二十）條、第（二十一）條。
4、目前，中國(guó)證監(jiān)會(huì)設(shè)有上海證券監(jiān)管專員辦事處（簡(jiǎn)稱“中國(guó)證監(jiān)會(huì)上海專員辦”）和深圳證券監(jiān)管專員辦事處（簡(jiǎn)稱“中國(guó)證監(jiān)會(huì)深圳專員辦”）（合稱“滬深專員辦”）。滬深專員辦的主要職責(zé)包括：（1）負(fù)責(zé)內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng)、虛假陳述等案件調(diào)查；（2）負(fù)責(zé)其他案件相關(guān)事項(xiàng)協(xié)助調(diào)查；（3）與所在地證券期貨交易所、證券犯罪偵查部門的業(yè)務(wù)聯(lián)系；以及（4）負(fù)責(zé)證券公司風(fēng)險(xiǎn)處置收尾相關(guān)工作和會(huì)計(jì)師事務(wù)所及評(píng)估機(jī)構(gòu)檢查職責(zé)。
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原標(biāo)題： 君合法評(píng)丨《證券期貨違法行為行政處罰辦法》解讀
