建立覆蓋全國的農業融資擔保體系是黨中央、國務院探索解決“三農發展”融資難、融資貴而進行的頂層設計。財政部、農業農村部從2015年起調整完善農業“三項補貼”政策，將20%的農資綜合補貼資金，加上種糧大戶補貼試點資金和農業“三項補貼”增量資金，每年大約230億元，統籌用于支持糧食適度規模經營，并明確三年內重點用于支持建立完善農業融資擔保體系。2016年，中央一號文件明確提出要用3年時間建立全國農業擔保體系，目前四川省農業融資擔保體系已基本建立，政策性融資擔保機構在省市縣實現了全覆蓋，融資擔保體系建設取得初步成效。經過三年的探索發展以及政府一系列政策措施的出臺，進一步明確了政府性融資擔保機構的準公共定位、業務主體和經營原則。本文僅就縣級政策性融資擔保公司發展與融資擔保體系建設的思考，提出建議。

一．走出融資擔保公司與銀行合作困境

（一）發揮省級融資擔保公司龍頭作用，縣級融資擔保公司要抱團取暖。現階段融資擔保公司與銀行合作關系不對等，特別是縣級融資擔保公司處于嚴重劣勢地位。四川省因各市縣建立政策性融資擔保公司的時間與省級政策性融資擔保公司及其分支機構建立時間有差異，融資擔保體系不是自上而下建立，，非垂直領導關系，導致省市縣三級融資擔保公司聯動性差，各縣級融資擔保公司又各自為政，縣級融資擔保公司“小、散、弱”，在與銀行業務合作、談判中話語權輕。因此除了要推進省級“總對總”合作外，省級行業重要性機構要發揮牽頭作用，篩選業務開展較好，風險把控能力強的市縣融資擔保公司報團取暖，聯合開展銀行統一準入與放大倍數、風險分擔比例談判，全面規范業務合作標準與條件。

（二）銀行與融資擔保體系是唇齒相依的關系，融資擔保體系的建立是有利于銀行的。各銀行業金融機構特別是農村商業銀行和村鎮銀行要主動理順銀擔合作機制，正確認識政府性融資擔保公司在風險分擔、業務擴展上對銀行的積極作用。主動參與、積極對接與政府性融資擔保公司合作，在利率水平、不良貸款代償容忍期、續貸條件等方面提供更多優惠，加快改進銀行內部業務操作系統，避免一刀切。推進將融資擔保公司擔保貸款主體信用記錄納入人民銀行征信系統平臺，實現信用信息共享，實現全流程、全要素的銀擔業務合作。建立更加通暢、更加完善、更加有效的銀擔合作機制。

（三）優化融資擔保公司資本結構，擴寬資本金來源渠道。財政部金融司闞曉西、易赟、劉寶軍在《財政科學》第9期發表文章《政府融資擔保體系建設的國際比較與借鑒》對法國、德國、日本的融資擔保體系建設情況進行了梳理和比較分析，介紹了德國擔保銀行的股東包括商業銀行、保險公司、工商業聯合會、手工業聯合會以及行業協會等。我國的國家融資擔保基金有限責任公司的股東除了大股東財政部外（持股45.39%），還包括五大國有商業銀行、九家大型股份制銀行、兩家政策性銀行和一家開發性銀行、郵儲銀行，以及中國人壽保險公司等其他金融機構。現有的各省市縣政策性融資擔保公司絕大多數為本級財政單獨注資，有參考價值的是浙江省農業信貸擔保公司的資本構成，該公司2016年由浙江省財政廳全額出資40000萬元成立，2018年引入浙江省農村信用社聯合社參股（出資10000萬元）。公司由國有獨資企業轉變為國有控股企業，并未影響其作為政府性融資擔保公司服務小微企業、三農及新型經營主體的政策定位，反而能夠依托省農信建立的基層網點，完善擔保基層服務體系，發揮農村信用社基層機構熟悉客戶的優勢，提高融資擔保服務的質量，從源頭防范擔保風險。以浙江省農業信貸擔保公司為例，在省市縣政策性融資擔保公司引入銀行、保險等金融資本注入擔保公司資本金。一是可以擴充資本金；二是實現銀擔利益捆綁，改善銀擔合作不對等的關系，推動銀擔合作，一定程度上避免融資風險轉嫁；三是能夠實現擔保公司、銀行、保險公司的優勢互補，建立多方參與的融資擔保體系，增強金融服務實體的能力與質量。

二、建立融資擔保公司穩健發展的長效機制

（四）堅持融資擔保公司的政策性定位，需要強化政府注資和扶持力度。《國務院辦公廳關于有效發揮政府性融資擔保基金作用切實支持小微企業和“三農”發展的指導意見》（國發辦〔2019〕6號）文件明確指出“政府性融資擔保機構要堅守準公共定位，切實降低小微企業和“三農”綜合融資成本”。政府性融資擔保公司主要服務對象是小微企業、“三農”及新型經營主體，而小微企業、“三農”及新型經營主體通常經營風險大、財務狀況差、抵抗風險能力弱，融資條件相對較差。因此需要建立長期穩定的融資擔保機構資本金補充機制和風險代償補償金機制，消除融資擔保機構支小支農的后顧之憂，才能使融資擔保體系具備可持續發展能力。目前融資擔保體系的風險代償補償、業務獎補機制已初步建立，但資本金補充機制仍在探索階段。對此筆者僅就了解的各地建立的“鄉村振興農業產業發展貸款風險補償金”、“創業擔保貸款風險金”、各項涉農項目財政補貼資金等，建議加強財政涉農資金整合，可切塊一定比例用于擴充融資擔保公司資本金，做大融資擔保公司資本實力，融資擔保公司再通過降費、財政實行費用補貼等各類手段，降低擔保客戶融資成本，反哺融資擔保主體。一方面有利于充實融資擔保公司資本金，另一方面可以充分發揮融資擔保公司的“金融放大器”功能，撬動更多金融資本投入小微企業、“三農”及新型經營主體，全力助推實體經濟發展。

（五）轉變財政注資融資擔保公司思維，既要建立行業龍頭，更要壯大縣級融資擔保公司實力。縣級融資擔保公司是融資擔保體系里的毛細血管，財政輸血目標應是縣級融資擔保公司，省級龍頭融資擔保公司應更多發揮銀擔“總對總合作”、創新擔保品種、行業標準化建設，制定行業規范等作用。融資擔保公司的服務對象小微企業、“三農”及新型經營主體主要集中在基層，就像農村取快遞，老百姓能否就近寄取快遞，寄取快遞的方便程度、成本高低，都與基層快遞網點的布局、費用收取的高低息息相關。因此融資擔保體系建設的核心是夯實縣級融資擔保公司基礎，培育一批業務水平高、風險管理能力強、發展有后勁的縣級融資擔保公司。在四川省人民政府辦公廳出臺的《關于促進融資擔保行業規范發展的實施意見》中明確了政府性融資擔保公司“確保支小支農擔保業務規模占比達到80%以上”，“引導融資擔保機構逐步將平均擔保費率降至1%以下”。與省級融資擔保公司相比，縣級融資擔保公司資本金較小，受銀行制約、政府干預大，人情擔保、指令擔保難以避免。在降費讓利的同時，自身造血能力不足，能做到保本微利已是不易。縣級融資擔保公司想要長期穩定經營，需要加大財政對縣級融資擔保公司的扶持力度，建立前有業務獎補，后有資本金補充、代償風險補償的全面保障體系，使縣級融資擔保公司有動力、有能力、有信心地開展擔保業務，服務小微企業、“三農”及新型經營主體。

（六）縣級融資擔保公司要因地制宜，穩妥創新業務模式。縣級融資擔保公司要發揮區位優勢，堅持屬地經營，結合地域特色產業，積極探索開展新型業務品種，靈活制定擔保方案。加強財政協同，對納入財政支出預算、先建后補、以獎代補類的農業項目、基礎設施建設項目穩妥開展擔保業務和投資業務等多元化的金融服務。擴寬縣級融資擔保公司業務領域，提升自身造血能力，實現可持續發展。

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