作者：楊曉懌

來源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）

自宏觀政策開始查處地方隱性債務(wù)后，為了平衡地方政府長期以來事權(quán)大于財權(quán)、入不敷出的現(xiàn)象，財政部就開始大規(guī)模推行項目收益自平衡專項債券；通過發(fā)行定向地方債券的方式，實現(xiàn)補(bǔ)充地方可用財力、調(diào)整地方支出結(jié)構(gòu)、降低地方融資成本的目標(biāo)。

因此，專項債這一特殊的工具，自誕生起就作為一種特殊的財政工具，用以調(diào)節(jié)地方政府投資、貫徹宏觀政策以及降低地方政府的融資成本與負(fù)債結(jié)構(gòu)；隨著當(dāng)下財政政策的進(jìn)一步轉(zhuǎn)向與發(fā)力，專項債承擔(dān)的任務(wù)與使命，正在再次變化：

調(diào)整地方支出節(jié)奏

在今年初，我們就看到了財政政策的變化；既要求從積極財政平滑退出，又要求關(guān)注潛在的風(fēng)險。由此我們就看到了近年來最特殊的財政支出節(jié)奏，上半年的財政支出極為克制、下半年的支出速度將遠(yuǎn)高于上半年。

在具體的操作中，是由財政部調(diào)控各省的地方債發(fā)行進(jìn)度來實現(xiàn)的；財政部通過發(fā)行節(jié)奏上的控制，讓今年約2/3的新增專項債券在下半年落地發(fā)行，以實現(xiàn)宏觀政策的目標(biāo)。由此我們可以看到，專項債券的支出進(jìn)度并不掌握在地方政府手中，而是受宏觀政策的直接調(diào)控。

因此，在今年下半年中，我們可以看到專項債券的發(fā)行速度同樣是靈活的、用于平衡其他經(jīng)濟(jì)活動的；如果外貿(mào)出口增速繼續(xù)保持高位，那么下半年的專項債券發(fā)行進(jìn)度仍然將保持一定的平緩，剩余額度將在年底發(fā)行、更多的體現(xiàn)到下一年度中去。

如果穩(wěn)增長的壓力出現(xiàn)，那么地方已經(jīng)儲備許久的項目庫也可以滿足專項債券加速發(fā)行的需求，財政部會再次加快專項債發(fā)行落地的速度、并督促地方盡快形成實物工作量。因此，我們可以將專項債看作用于平衡經(jīng)濟(jì)增長的靈活工具，是宏觀政策用于彌補(bǔ)投資缺口的靈活砝碼。

控制項目投資方向

在中央與地方政府并存的行政機(jī)制下，如何控制、調(diào)整地方政府的投資決策、形成國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)循環(huán)與統(tǒng)一市場，一直是個較大的問題；在過去關(guān)于中央與地方的財權(quán)事權(quán)重新分配過程中，也非常注意這方面的平衡。

但是由中央控制指導(dǎo)、地方發(fā)行使用的專項債券似乎較為完美的解決了這個問題，可以讓地方政府舉債、使用資金的同時，接受中央政府的指導(dǎo)與調(diào)控。在近兩年專項債的政策轉(zhuǎn)變中，這一趨勢非常明顯；從大多數(shù)用于土地儲備與棚戶區(qū)改造項目，到不得用于土地整理、必須形成實物工作量，再到聚焦“兩新一重”與鄉(xiāng)村振興，反應(yīng)了不同時期背景下對投資方向的調(diào)整。

因此，隨著近期宏觀政策提出共同富裕、鄉(xiāng)村振興與發(fā)展產(chǎn)業(yè)，下半年與明年的專項債政策還將有所調(diào)整，與各地的“十四五”重大項目相呼應(yīng)，進(jìn)一步促進(jìn)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)內(nèi)循環(huán)、縮小城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的各項差距。

靈活解決既有問題

政策性工具都有“解決問題”的使命，專項債自然也不例外；除了新增投資外，專項債還可以靈活解決既有問題。在2019年投資乏力、固定資產(chǎn)投資下降時，國務(wù)院提出專項債資金可作重大項目資本金、專項債券可配套社會融資，以專項債券資金來撬動社會投資。

而在2020年時，財政部則劃出2000億元的額度，允許地方政府使用專項債補(bǔ)充地方中小銀行資本金；用以化解地方中小銀行的風(fēng)險問題、扶持地方金融機(jī)構(gòu)發(fā)展。但是，我們也要留意到這類“解決問題”有非常強(qiáng)的時效性；隨著問題的解決與宏觀環(huán)境的變化，這類“特殊操作”的保留期限并不會太長。

近日，在財政部公布的對人大代表建議的回復(fù)中，就明確提到“通過專項債券補(bǔ)充中小銀行資本金，是黨中央、國務(wù)院確定的階段性、一次性政策。下一步，財政部將按照黨中央、國務(wù)院決策部署，積極配合相關(guān)金融管理部門統(tǒng)籌做好相關(guān)工作。”可見靈活政策也是隨時變化。

在下半年化解地方債務(wù)風(fēng)險與加強(qiáng)市場化發(fā)展模式的背景下，結(jié)合年初財政部提出的“進(jìn)一步擴(kuò)大專項債的使用范圍”，我們也可以對未來的專項債券有所期待；或許專項債的下一步，就是通過資本性投資的方式，來化解地方政府與國有企業(yè)的債務(wù)風(fēng)險。

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原標(biāo)題： 正在變化的地方專項債