據(jù)不完全統(tǒng)計，截止2020年7月15日，2020年惠州共發(fā)生74宗土地交易；通過對這74宗土地分析得出：

1. 土地獲取路徑：通過招拍掛（拍賣）獲得土地為66宗，通過投標(biāo)獲得土地為8宗，目前惠州招拍掛仍是土地獲取的主要途徑；

2. 合作開發(fā)模式：惠州74宗土地交易中合作模式明確為村企合作的17宗，返還物業(yè)+貨幣補償?shù)挠?1宗，這里有一部分是舊村改造；

3. 土地面積：開發(fā)面積在5萬平方米以上的有20宗（其中10萬平以上的為5宗），2萬平-5萬平的有25宗，2萬平方米以下的有29宗（其中1萬平以上的有17宗）。

綜上，目前惠州土地獲取的主要路徑仍是招拍掛，土地面積2萬平及以下宗地占比為39%，小地塊項目開發(fā)占比較高；而項目合作開發(fā)模式——村企合作成為惠州2020年上半年最大的熱點。

今年惠州土地供應(yīng)計劃為(一級土地市場)49宗，涉及土地面積約243萬平；土地市場的重點仍是以政府進行土地收儲、掛牌、出讓為主。惠州土地市場仍然處于增量階段，土地獲取的主要途徑為招拍掛，因此目前惠州“三舊”改造、村企合作項目還不算緊迫。

惠州“三舊”改造處于起步階段，從2010年開始惠州市根據(jù)省政府《關(guān)于推進“三舊”改造促進節(jié)約集約用地的若干意見》（粵府〔2009〕78號）和省政府辦公廳《轉(zhuǎn)發(fā)省國土資源廳關(guān)于“三舊”改造工作的實施意見（試行）的通知》（粵府辦〔2009〕122號）等有關(guān)規(guī)定針對惠州的三舊改造工作逐步制定“三舊”改造的政策，如《惠州市人民政府關(guān)于推進“三舊”改造促進節(jié)約集約用地的實施意見》(惠府[2010]98號)、《關(guān)于進一步促進節(jié)約集約用地的實施意見》(惠府[2011]78號)、《惠州市土地集約利用考核辦法（試行）的通知》（惠府辦[2011]69號]）。

后續(xù)惠州進一步完善了“三舊”改造的相關(guān)政策，如《惠州市“三舊”改造協(xié)議出讓繳交土地出讓金辦法》（惠府辦[2017]36號]）、《關(guān)于明確“三舊”改造項目涉及無償移交15%比例公建公益性用地有關(guān)問題的通知》（惠州國土資[2018]167號）、《關(guān)于加強土地征收征用盤整補償及出讓項目評審管理工作的實施意見》(惠府辦[2020]1號)，但是目前《惠州市“三舊”改造實施辦法》仍處于征求意見稿階段，暫未正式實行。

惠州市招拍掛拿地是主流，“三舊”改造仍處于起步階段，相關(guān)的政策規(guī)定仍不完善，因此房地產(chǎn)公司更傾向于一級市場拿地以及村企合作開發(fā)留用地。

1. 從機構(gòu)編制上看，城市更新協(xié)會是國土空間協(xié)會的分支，目前只有仲愷高新區(qū)成立了專門的城市更新發(fā)展中心，其他地區(qū)包括市里還是自然資源局下設(shè)三舊辦。

2. 從政策上看，惠州市惠陽區(qū)頒布了《惠州市惠陽區(qū)“三舊”改造實施暫行辦法》（惠陽府辦[2018]26號），其它地區(qū)出臺了征求意見稿，如《惠州市惠城區(qū)舊村莊更新改造實施辦法（意見稿）》，惠州市在2020年上半年出臺了關(guān)于標(biāo)圖建庫的意見以及材料示范文本等文件：《關(guān)于加強土地征收征用盤整補償及出讓項目評審管理工作的實施意見》(惠府辦[2020]1號)、《關(guān)于房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程竣工聯(lián)合驗收工作實施細則（試行）》（惠市住建[2020]8號）、《惠州市“三舊”改造項目標(biāo)圖建庫申請及審批指引等九個操作指引文件的通知》(惠市自然資函[2020]47號)、《關(guān)于規(guī)范惠州市“三舊”改造用地報批工作的通知》（惠市自然資源函[2020]1066號），表明政府開始重視“三舊”改造業(yè)務(wù)。

3. 惠州城市更新可以重點關(guān)注仲愷高新區(qū)。惠州仲愷高新區(qū)頒布了《仲愷高新區(qū)城市更新項目監(jiān)督管理暫行辦法》（惠仲更新發(fā)[2018]4號），其他區(qū)暫未有城市更新的政策發(fā)布。同時惠州仲愷高新區(qū)有17個標(biāo)段城市更新項目正在落實，截止2020年8月18日，已有7個標(biāo)段招標(biāo)，剩余的10個標(biāo)段預(yù)計在八月份會落地。惠州仲愷城市更新會隨著17個標(biāo)段的不斷推進，在政策上不斷完善，并為惠州其他區(qū)后續(xù)開發(fā)城市更新提供參考和借鑒。

2020年7月7日，惠州市惠城區(qū)自然資源局發(fā)布《關(guān)于暫停實施留用地村企合作招取前期服務(wù)單位相關(guān)工作的通知》：“……為了進一步規(guī)范留用地村企合作前期服務(wù)單位招投標(biāo)工作，現(xiàn)請各鎮(zhèn)（街）在上述整改工作完成前暫停實施留用地村企合作前期服務(wù)單位招投標(biāo)工作，恢復(fù)時間另行通知”。

1. 前期服務(wù)單位糾紛

惠州留用地村企合作選取前期服務(wù)單位需通過鎮(zhèn)政府（街道辦事處）農(nóng)村“三資”產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)平臺進行招標(biāo)。目前前期服務(wù)單位與村之間存在下列問題：

（1）部分合同約定如果前期服務(wù)單位不能成為最后合作主體，那么在退出機制中的約定常常會加重村里的責(zé)任，導(dǎo)致前期服務(wù)商退出時，村沒有能力承擔(dān)合同約定的違約責(zé)任，易導(dǎo)致該項目后續(xù)開發(fā)進度的拖延、甚至導(dǎo)致項目擱置。

（2）部分合同提前約定前期服務(wù)單位摘地的價格，若實際摘地價格超過約定價格則村應(yīng)該返還超額的部分給前期服務(wù)單位，前期服務(wù)單位的這一約定存在排除其他競爭者的情況。

（3）村與開發(fā)商商議的條件未公開化、透明化。——村與前期服務(wù)單位合作的部分條件未能及時對村民公開，導(dǎo)致村民的權(quán)益受到損害，激化村民與村集體、前期服務(wù)單位矛盾。

（4）前期服務(wù)單位對項目的投入與退出收回的成本差距明顯，導(dǎo)致開發(fā)商不愿意退出（備注：由于前期投入較多，后續(xù)退出的補償較少，前期服務(wù)商后續(xù)主動退出的意愿不強）。

2. 經(jīng)濟利益的原因

通過招拍掛公告和土地留用地公告，可以得出惠州留用地招標(biāo)的價格與招拍掛出讓的價格存在一定的差距，惠州留用地的樓面地價普遍比招拍掛的樓面地價低。

3. 小規(guī)模開發(fā)帶來的弊端

截止7月15日，據(jù)不完全統(tǒng)計的數(shù)據(jù)，惠州市開發(fā)面積2萬平米以下的項目數(shù)量占比約39%，片區(qū)化不利于后續(xù)的規(guī)劃和片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的整體安排。同時也不利于該區(qū)建筑規(guī)劃風(fēng)貌的統(tǒng)一，且片區(qū)化、單一化帶來村民未來收入難以保障問題。

仲愷高新區(qū)村企合作沒有叫停，但發(fā)展趨勢分析如下：

1. 政府會更加重視規(guī)范村企合作

惠州市各個區(qū)村企合作開發(fā)的模式不同。例如在惠陽區(qū)村企合作的招標(biāo)公告中就表明：中標(biāo)人不是本項目原意向合作方，應(yīng)當(dāng)自收到《成交確認通知書》之日起10個工作日內(nèi)與原意向合作方就其前期工作投入各項費用、投資回報、經(jīng)濟補償以及解除其與原與招標(biāo)人前期簽訂的合作開發(fā)合同或意向合同（協(xié)議）等問題進行溝通協(xié)商，達成一致，并承擔(dān)上述各項費用即補償，否則取消其中標(biāo)資格，沒收投標(biāo)保證金。因此，對于如何平衡中標(biāo)人與原意向合作方的權(quán)益，相信政府會對村企合作的模式進一步規(guī)范。

2. 成片、連片開發(fā)成為趨勢

根據(jù)惠州74宗土地出讓的情況，2萬平以下的宗地占比為39%，小地塊的占比較多，小地塊的單獨開發(fā)不利于區(qū)域的整體規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施的安排，后續(xù)成片或者連片開發(fā)將成為趨勢。現(xiàn)惠州仲愷新區(qū)劃分了十七個標(biāo)段做城市更新，該區(qū)域內(nèi)的規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施將更加完善、科學(xué)。

3. 物業(yè)分配與貨幣補償為主，但政府鼓勵的作價入股等其它方式改造，希望給村民帶來更長遠利益

根據(jù)惠州74宗土地出讓的情況，物業(yè)分配與貨幣補償是合作的重要內(nèi)容，考慮到村與村民的后續(xù)發(fā)展問題，作價入股的方式更能給村、村民帶來穩(wěn)定的收益，因此，政府應(yīng)鼓勵村企合作以作價入股的方式進行。

2019年6月27日，仲愷高新區(qū)管委會辦公室發(fā)布了《仲愷大道沿線城市更新工作的實施意見》（惠仲委辦〔2019〕14號）（以下簡稱《實施意見》）文件，提出“以仲愷大道沿線9.7平方公里共17個城市更新單元為重點，推進仲愷大道沿線成片連片改造。” 《實施意見》分別從總體要求、實施要求、基本流程、補償方式、意向主體義務(wù)和改造主體義務(wù)六個方面對仲愷大道沿線城市更新工作做出具體規(guī)定。截止至2020年8月18日，17個城市更新單元已有7個中標(biāo)。

政府主導(dǎo)、多方參與，以仲愷大道沿線9.7平方公里共17個城市更新單元為重點，推進仲愷大道沿線成片連片改造。更新的范圍不僅包括“三舊”改造，還有國有土地房屋征收以及集體土地房屋征收，屬典型的混合式改造。仲愷城市更新基本流程如下：

1. 前期工作。包括劃定城市更新單元、開展城市更新單元調(diào)查、征集權(quán)利主體意愿和加強“兩違”管控等工作；其中，舊廠房應(yīng)取得100%權(quán)利主體同意；舊村莊、留用地涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)的，取得農(nóng)村集體經(jīng)濟組織同意，以及取得三分二以上戶代表同意；舊城鎮(zhèn)應(yīng)取得90%以上權(quán)利主體同意。

2. 簽訂意向。在掛牌確定改造主體前，與有意向并符合要求的企業(yè)簽訂意向協(xié)議，確定意向主體；意向主體的選取流程為：企業(yè)申報→區(qū)城市更新發(fā)展中心資格審查并提出初審意見→仲愷大道沿線城市更新聯(lián)席會議審定，簽訂意向協(xié)議確定意向主體。

3. 確定改造主體。由區(qū)城市更新發(fā)展中心編制更新單元改造方案，各相關(guān)部門負責(zé)審核改造成本，項目改造方案經(jīng)區(qū)管委會批準(zhǔn)后，國土部門委托區(qū)公共資源交易中心公開掛牌選取改造主體；

4. 實施與監(jiān)管。區(qū)國土資源分局根據(jù)搬遷補償進度，分期供地、區(qū)相關(guān)職能部門分別與改造主體簽訂市政、教育、醫(yī)療等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)監(jiān)管協(xié)議；區(qū)國土資源分局負責(zé)加快開展土地利用總體規(guī)劃調(diào)整和用地報批，銜接國土空間宗地總體規(guī)劃編制和實施監(jiān)督平臺搭建。

1. 政府前期參與有助于解除規(guī)劃難、拆遷難的問題；根據(jù)《實施意見》相關(guān)規(guī)定，政府和改造主體聯(lián)合開展搬遷安置談判。

2. 有助于縮短舊改的時間；《實施意見》的目標(biāo)，用3年時間，基本完成仲愷大道沿線城市更新。

3. 有助于統(tǒng)籌平衡，平衡整體的空間規(guī)劃，平衡整體成本支出費用，有助于風(fēng)貌設(shè)計。

1. 從廣州和東莞的情況來看，舊改拆遷趨勢為一區(qū)一策，或者一村一策，仲愷上述十七個單元因是政府主導(dǎo)，拆遷方案與市場主導(dǎo)模式有所不同。

政府主導(dǎo)的拆遷談判中的補償標(biāo)準(zhǔn)都是根據(jù)具體的政策規(guī)定——《惠州市“三舊”改造用地協(xié)議出讓繳交土地出讓金辦法》（惠府辦[2017]36號）、《惠州市集體土地征收與補償暫行辦法》（惠府[2017]189號）、《仲愷大道沿線城市更新單元補償安置實施方案》（惠仲更新聯(lián)席辦[2019]9號）等。市場主導(dǎo)模式的補償標(biāo)準(zhǔn)的談判空間較大，政府主導(dǎo)模式的補償標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)有政策規(guī)定了，談判的空間較小。因此需要平衡政府主導(dǎo)的拆遷談判的優(yōu)勢與劣勢，才能更好推動城市更新單元的拆遷談判。

（《仲愷大道沿線城市更新單元補償安置實施方案》附件1）

（《仲愷大道沿線城市更新單元補償安置實施方案》附件2）

2. 村民對拆遷補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)期望值較高，政府資金壓力不小。

《實施意見》相關(guān)規(guī)定，對已納入“三舊”改造標(biāo)圖建庫范圍，舊村莊、舊城鎮(zhèn)權(quán)利主體合法權(quán)益的補償原則上為“拆一賠一”，超出合法權(quán)益部分，依據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》（國務(wù)院590號令）、《國有土地上房屋征收評估辦法》（建房[2011]77號）及《惠州市集體土地征收與補償暫行辦法》（惠府[2017]189號）等相關(guān)政策補償。以貨幣補償?shù)模粗賽鸶咝聟^(qū)中心區(qū)商品房均價進行貨幣補償。而符合“三舊”改造標(biāo)圖建庫范圍但不參與城市更新單元改造工作的，按照政府征收的方式進行補償。

村民對于拆遷補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)期望值較高，而意向主體墊付了部分資金（5000元/畝），按照補償標(biāo)準(zhǔn)、征收標(biāo)準(zhǔn)進行補償，可能與村民的期望值存在差異，政府后續(xù)也需要大量資金推進拆遷談判。

3. 開發(fā)商前期支付資金產(chǎn)生的融資成本問題以及開發(fā)成本核算問題。

《實施意見》相關(guān)規(guī)定，意向主體需按照5000元/畝的標(biāo)準(zhǔn)墊付城市更新前期工作經(jīng)費，若意向主體未能成為改造主體，前期工作經(jīng)費由區(qū)財政審核后無息返還。因此，開發(fā)商作為意向主體在簽訂意向協(xié)議后，需要支付大量的資金作為城市更新前期工作經(jīng)費，考慮到拆遷談判的周期，開發(fā)商需要承擔(dān)巨大的融資成本。

政府主導(dǎo)的拆遷談判和拆遷補償，若意向主體成為改造主體，其中對于拆遷補償部分的成本核算，是打算參與惠州仲愷城市更新項目的房地產(chǎn)企業(yè)需要考慮的問題。