作者：楊曉懌

來源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）

國慶假期已經(jīng)過去，我們已經(jīng)正式進(jìn)入了“十三五”規(guī)劃的尾聲，五年的時(shí)間只剩下最后一個(gè)季度。許多地方政府和城投企業(yè)正忙于編制“十四五”發(fā)展規(guī)劃，為未來的發(fā)展描繪藍(lán)圖；但在探討規(guī)劃之前，有個(gè)更重要、更核心的問題值得討論：未來五年的城投，究竟扮演一個(gè)怎樣的角色？

對(duì)于這個(gè)問題，我們不妨從城投的功能、職能、動(dòng)能三方面進(jìn)行論述：

城投的功能

在2015年之前，城投企業(yè)的功能是非常單一的，僅作為地方政府的融資平臺(tái)存在，其核心任務(wù)就是做好投融資管理工作，盡可能的籌集地方發(fā)展所需要的資金、盡可能的降低融資成本。但是，隨著地方債務(wù)的水漲船高，城投作為融資平臺(tái)的功能很快被監(jiān)管所矚目。此后監(jiān)管逐漸跟上，先由銀監(jiān)會(huì)推出了“名單制”管理，避免因融資平臺(tái)的債務(wù)危機(jī)出現(xiàn)危害政府信用的事件；隨后中央提出了融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的要求，要求城投企業(yè)逐漸轉(zhuǎn)型為地方國有企業(yè)、不再承擔(dān)地方政府融資的職能。

既然不再作為地方政府的融資平臺(tái)而繼續(xù)存在，那么城投企業(yè)如今的功能是什么？為何市場上的存量城投債券規(guī)模依然龐大？

自2013年全面深化改革后，不僅融資平臺(tái)受到了限制，還提出了政府轉(zhuǎn)型的要求：不僅要求政企間劃清界限、提出了地方政府的權(quán)責(zé)清單、還提出讓地方政府退出對(duì)微觀事務(wù)的干預(yù)。因此，改革雖然劃清了政企的界限，但也為城投企業(yè)承擔(dān)新的功能留出了空間。如今的地方政府在許多具體事務(wù)上，需要地方國有企業(yè)替代政府介入，既保持國有控股、國有資本的公益性；又有相對(duì)靈活的現(xiàn)代企業(yè)機(jī)制和身份。

因此，在城投脫離融資的單一功能后，城投企業(yè)的功能反而“變大”、“變重”了。尤其在當(dāng)下經(jīng)濟(jì)逆周期、國際環(huán)境動(dòng)蕩、積極促進(jìn)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)循環(huán)的大背景下，城投企業(yè)承載了地方政府調(diào)節(jié)市場、調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)、托底經(jīng)濟(jì)、市場化運(yùn)作政府投資項(xiàng)目的重要功能。

從這個(gè)角度上來看，如今的城投與地方政府是“一體兩面”的；兩者的發(fā)展目標(biāo)是高度趨同、高度一致的。在承載了一部分政府功能后，城投企業(yè)自然需要大量資金；不僅要承擔(dān)過去投資公益性項(xiàng)目產(chǎn)生的大量債務(wù)，還需要配合政府施政目標(biāo)、繼續(xù)加大逆周期的調(diào)節(jié)力度。

在厘清城投的功能后，我們不難發(fā)現(xiàn)，城投企業(yè)對(duì)于地方政府的重要性進(jìn)一步加強(qiáng)。城投發(fā)展的優(yōu)劣將直接影響到地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城投債券的“信仰”也將繼續(xù)。

城投的職能

對(duì)地方政府來說，城投企業(yè)的功能是重要的；但許多地方政府遠(yuǎn)不止一家城投企業(yè)，如何界定每一家的職能？這對(duì)政府和城投來說，都是一個(gè)非常重要的問題。

早前，地方政府多通過政府部門的劃分來確定城投的職能，如住建系統(tǒng)對(duì)應(yīng)城建公司、交通系統(tǒng)對(duì)應(yīng)交通公司、園區(qū)管委會(huì)對(duì)應(yīng)園區(qū)公司。這和當(dāng)時(shí)城投作為融資平臺(tái)的功能有很大關(guān)系，為不同行業(yè)主管部門的政府部門提供資金，就是這些城投的最大任務(wù)。

但在城投本身的功能逐漸加強(qiáng)、逐漸成為地方政府不可或缺的一部分之后，城投的職能越來越像一個(gè)獨(dú)立的政府部門或事業(yè)單位。這使得地方下屬的城投企業(yè)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了對(duì)應(yīng)的變化：

一些較小的區(qū)縣級(jí)政府，將存量的城投企業(yè)兼并、重組，形成一個(gè)資產(chǎn)規(guī)模、經(jīng)營能力相對(duì)強(qiáng)的城投企業(yè)，承擔(dān)地方發(fā)展的任務(wù)。一些轄區(qū)規(guī)模大、建設(shè)任務(wù)重、工作內(nèi)容多的地級(jí)市或經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市，則根據(jù)實(shí)際情況對(duì)城投的職能進(jìn)行劃分。

其中的主要方向，就是形成城市運(yùn)營一條線、產(chǎn)業(yè)招商一條線、資本投資一條線的職能劃分。通過專業(yè)化運(yùn)作和產(chǎn)業(yè)鏈搭建，形成城投企業(yè)的造血能力與運(yùn)營能力發(fā)展，實(shí)現(xiàn)企業(yè)可持續(xù)發(fā)展、協(xié)同地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的目標(biāo)。

城投的功能是宏觀政策所決定的、城投的職能是地方政府所劃分的，而城投企業(yè)的動(dòng)能是取決于企業(yè)本身。

何謂城投的動(dòng)能？即城投持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力來源。近年來，在經(jīng)濟(jì)逆周期和外部環(huán)境的共同作用下，地方政府的可用財(cái)力捉襟見肘，并且還須持續(xù)加大投資、完成“六保“的工作目標(biāo)。因此，短期內(nèi)城投企業(yè)很難依靠地方財(cái)政，反而存在向財(cái)政持續(xù)輸血的現(xiàn)象。

因此，在“十四五”期間，城投企業(yè)必須形成源自自身、市場化的動(dòng)能因素，不能將主要的營業(yè)收入與地方財(cái)政掛鉤，否則必將陷入困境。這也是為何近期政策性銀行貸款、政策性債券普遍要求與項(xiàng)目收入掛鉤的根本原因。

如今的城投，必須通過市場化的方式，在承擔(dān)準(zhǔn)公益性、準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)時(shí)，構(gòu)建來自項(xiàng)目經(jīng)營性收入、政策性補(bǔ)助的現(xiàn)金流，并滿足市場化模式下資金籌措、還本付息的有關(guān)要求。當(dāng)城投形成了市場化運(yùn)作的機(jī)制、不再依賴地方財(cái)政，就構(gòu)建了屬于企業(yè)自身的“動(dòng)能”；不僅有利于城投做大做強(qiáng)，還能夠有效降低自身的債務(wù)負(fù)擔(dān)，形成可持續(xù)發(fā)展的長期機(jī)制。

未來五年，城投依然將是政府重視、市場關(guān)注、規(guī)模龐大的存在。但隨著城投功能、職能、動(dòng)能問題的復(fù)雜化，城投企業(yè)內(nèi)部也必將出現(xiàn)分化，在同等地方財(cái)力的情況下會(huì)呈現(xiàn)出截然相反的發(fā)展趨勢。

正如宏觀經(jīng)濟(jì)狀態(tài)下企業(yè)經(jīng)營的難度持續(xù)加大，想要做好城投企業(yè)，同樣是越來越不簡單了。

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原標(biāo)題： “十四五”將至，城投何去何從？？