作者：楊曉懌

來源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）

近期，央行、銀監(jiān)會以及高層對地產(chǎn)行業(yè)進(jìn)行了一系列重要講話；標(biāo)志著當(dāng)下房地產(chǎn)行業(yè)將迎來新一輪轉(zhuǎn)變，過去高增長、高周轉(zhuǎn)的打法已然結(jié)束。在“房住不炒”的核心下，未來房地產(chǎn)將“去金融化”，不再是金融領(lǐng)域的主要支柱，房地產(chǎn)業(yè)將進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展的“新常態(tài)”。

與此相對應(yīng)的，房地產(chǎn)市場的轉(zhuǎn)向?qū)ζ渖舷掠萎a(chǎn)業(yè)都將有極大的影響；與房地產(chǎn)最為關(guān)聯(lián)的、通常以政府為主導(dǎo)的土地開發(fā)項目首當(dāng)其沖，很快將迎來一系列變化：

在過去的若干年，由于地方政府缺乏資金，且房地產(chǎn)市場的收益非常明確，因此開始流行一種政企合作的開發(fā)模式：由企業(yè)出資進(jìn)行土地整理，在土地出讓后與地方政府分享土地增值收益。

在這種模式下，政府無需出資、減少了流動資金上的壓力；企業(yè)雖然前期投入較大，但不僅能夠得到土地溢價的分成，還能夠以較低的價格摘牌住宅用地，形成土地整理、房地產(chǎn)開發(fā)各方面的綜合收益，對企業(yè)來說也有非常大的誘惑力。

這套模式在全國都非常流行，雖然政策上對企業(yè)參與土地整理業(yè)務(wù)有諸多限制，但實際操作中片區(qū)開發(fā)、產(chǎn)業(yè)新城項目屢見不鮮；在土地開發(fā)價值收益確定的情況下，地方政府與企業(yè)都有很強(qiáng)的參與意愿。

但在房地產(chǎn)局勢出現(xiàn)新的變化后，這套政企合作體系顯然將出現(xiàn)一些非常難以解決的問題：

一方面是地產(chǎn)調(diào)控持續(xù)加碼。

許多地區(qū)面臨嚴(yán)格的調(diào)控與限售，導(dǎo)致土地出讓的價格與時期存在很大的不確定性。如地產(chǎn)行業(yè)巨頭華夏幸福，其產(chǎn)業(yè)新城模式發(fā)展速度很快，但因環(huán)京區(qū)域長期限購導(dǎo)致庫存住宅去化困難、土地出讓長期冰封，使得這類模式開始無法持續(xù)。

另一方面是地產(chǎn)企業(yè)融資受限。

企業(yè)之所以能夠“越俎代庖”、幫助地方政府進(jìn)行土地整理，歸根到底還是因為地產(chǎn)項目高周轉(zhuǎn)模式下的融資能力比較強(qiáng)，能夠借“高杠桿”的力量來實現(xiàn)片區(qū)開發(fā)。隨著如今對地產(chǎn)企業(yè)融資的大幅度收緊，地產(chǎn)企業(yè)的融資能力與范圍有了非常大幅度的下降；在失去融資能力加持下，這一路徑也不再能夠?qū)崿F(xiàn)。

因此，這套政企合作、依靠土地溢價進(jìn)行分成的模式已經(jīng)基本走到盡頭；未來的土地整理模式不再與土地溢價進(jìn)行高度掛鉤，而是將更趨向于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。如今的土地出讓是為了平衡片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的投資，而非實現(xiàn)土地溢價產(chǎn)生的收益。

正如當(dāng)下財政部對于地方政府專項債券發(fā)行的要求一樣，土地收益可以作為項目收益、平衡公益性基建與公共服務(wù)項目的支出；但純土地整理、為了實現(xiàn)土地出讓而進(jìn)行的投資，已經(jīng)不再被支持。

時代變了，土地開發(fā)的邏輯已經(jīng)產(chǎn)生了根本性的變化。

從土地金融到地方稅收

在過去十余年中，地方政府迎來了大發(fā)展，但也因高度投資與發(fā)展，產(chǎn)生了相對大規(guī)模的地方債務(wù)。為了維持地方債務(wù)的還本付息、滾動債務(wù)，許多地方債務(wù)都以土地、地方財政收入為根基，通過金融工具放大杠桿，實現(xiàn)了“土地金融”的目標(biāo)。

然而，隨著高速城鎮(zhèn)化的結(jié)束，城鎮(zhèn)化已然轉(zhuǎn)向更平和、均衡的新型城鎮(zhèn)化階段；單純的土地金融紅利臨近尾聲，雖然依舊能夠支撐還本付息一個階段，但從長期來看已經(jīng)無法再作為金融發(fā)展的基礎(chǔ)，地方政府土地金融化的趨勢再次轉(zhuǎn)向。

未來的土地開發(fā)，將不僅僅局限于短期、一次性的土地出讓金；而在于實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價值的提升、提升地方財政長期穩(wěn)定的稅收收入來源：

一是通過土地整理來支撐產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，培育地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展；

二是通過低效用地再開發(fā)，實現(xiàn)土地效益的升值，持續(xù)支撐財政收入；

三是通過土地的整理與盤活，改善城市生態(tài)文明與居住環(huán)境，實現(xiàn)區(qū)域價值的整體提升，促進(jìn)工商業(yè)、消費業(yè)的營收能力，壯大地方財政稅源與收入途徑。

因此，未來地方財政的路徑將從單純的土地-財政收入轉(zhuǎn)向土地-產(chǎn)業(yè)-財政收入；結(jié)合未來的稅收制度改革與財產(chǎn)稅開征，逐漸構(gòu)建一個更可持續(xù)發(fā)展的財政體系，并將地方產(chǎn)業(yè)作為地方金融發(fā)展的基石。

無論是土地財政還是土地金融，已經(jīng)進(jìn)入了最后的階段。

土地開發(fā)導(dǎo)向的大轉(zhuǎn)變

在土地開發(fā)邏輯與地方財政收入體系都開始轉(zhuǎn)向后，土地開發(fā)導(dǎo)向自然也開始進(jìn)行大轉(zhuǎn)變，新一輪土地開發(fā)都擁有自己的核心理念：

一是以交通體系為導(dǎo)向。

在都市圈與城市群的發(fā)展理念，以及城際鐵路與軌道交通的高度發(fā)展下，許多區(qū)域的空間格局都產(chǎn)生了很大的改變。此時就可以將發(fā)展交通設(shè)施與土地開發(fā)相結(jié)合，通過土地開發(fā)的收益來平衡交通體系的投資，同時發(fā)揮公益性交通設(shè)施帶來的一系列邊際效益，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的綜合發(fā)展；

二是以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為導(dǎo)向。

雖然目前產(chǎn)業(yè)新城發(fā)展的層次不齊，但未來國內(nèi)發(fā)展的主要方向依然是產(chǎn)業(yè)，將土地資源配套用于發(fā)展產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、推動產(chǎn)業(yè)的新舊動能轉(zhuǎn)換仍然是地方政府發(fā)力的主要方向；

三是以生態(tài)環(huán)境為導(dǎo)向。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)仍然將是“十四五”的主基調(diào)，長江大保護(hù)、農(nóng)村環(huán)境治理、各類污染防治仍然需要持續(xù)發(fā)力。但是，環(huán)境治理的資金來源一直是個問題，長期困擾著許多項目無法落地。因此，環(huán)保部推出了EOD、以環(huán)境保護(hù)為導(dǎo)向的開發(fā)模式，未來環(huán)境保護(hù)與土地開發(fā)也能進(jìn)行結(jié)合；

四是以城市更新為導(dǎo)向。

住建部已經(jīng)明確，將城市更新作為“十四五”發(fā)展的重點。這意味著未來許多城市的老城區(qū)將進(jìn)行一系列的提升、更新、改造；將土地收益作為完善區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施與提升公共服務(wù)的資金來源，通過有收益的帶動沒有收益的公益性投資，實現(xiàn)項目的市場化運作。

“十四五”期間的土地開發(fā)思路，已經(jīng)完全改變了。

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原標(biāo)題： “房住不炒”，土地開發(fā)迎變局