作者：楊曉懌

來源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）

自今年宏觀政策層面提出“到2030年實現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年實現(xiàn)碳中和”的國家目標(biāo)以來，許多領(lǐng)域的政策都出現(xiàn)了非常大的變化：

一方面是要實現(xiàn)碳中和，需要全行業(yè)領(lǐng)域進行多方面的配合才能實現(xiàn)；另一方面是碳中和導(dǎo)致許多行業(yè)的目標(biāo)出現(xiàn)了重大變化，必須進行對應(yīng)的調(diào)整。

因此，縣城作為這一輪新型城鎮(zhèn)化吸納人口的重點區(qū)域，其建設(shè)目標(biāo)與理念同樣受到了極大的改變。在這樣的背景下，住建部出臺了《關(guān)于加強縣城綠色低碳建設(shè)的意見》（征求意見稿，以下簡稱《意見》）；標(biāo)志著縣城未來的面貌與建設(shè)目標(biāo)將出現(xiàn)重大變化：

在過去十年中，許多縣城都有一個“大城市夢”；即以大城市的模型與樣板來建設(shè)縣城核心區(qū)。于是一個個商業(yè)綜合體、高密度社區(qū)在許多縣城內(nèi)拔地而起；雖然展現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)展的成績，但也與縣城的綜合環(huán)境顯得有些格格不入。

同時，在縣城不斷吸納人口、且繼續(xù)作為下一輪城鎮(zhèn)化吸納人口的重點區(qū)域后，縣城的建設(shè)規(guī)模紛紛達(dá)到了瓶頸；基層農(nóng)村卻不斷面臨人口流失、鄉(xiāng)村空心化的問題，許多宅基地、集體建設(shè)用地開始閑置或低效利用，土地利用不平衡的問題持續(xù)突出。

在這樣的大背景下，近期的土地制度改革與縣城綠色低碳建設(shè)開始結(jié)合。

一方面《意見》提出“縣城建設(shè)應(yīng)疏密有度、錯落有致，既要防止盲目進行高密度高強度開發(fā)，又要防止攤大餅式無序蔓延。縣城人口密度應(yīng)控制在每平方公里0.6萬至1萬人，縣城建成區(qū)的建筑總面積與建設(shè)用地面積的比值應(yīng)控制在0.6至0.8。”這將推動縣城規(guī)模開始向外擴張；

另一方面是農(nóng)村土地制度改革的推進，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)增減掛鉤、農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，將農(nóng)村的富余建設(shè)用地指標(biāo)、建設(shè)用地市場化，實現(xiàn)縣域建設(shè)用地總量不變的情況下的建設(shè)用地分布變化。并且，在這個過程中也使得縣城發(fā)展的紅利與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村進行共享，讓更多的居民享受到發(fā)展所帶來的紅利。

因此，在縣城低碳建設(shè)的過程中，也將推動廣大農(nóng)村、集體的發(fā)展，通過土地這一根本性資源要素，來實現(xiàn)更為公平的紅利分配。

貫徹低碳目標(biāo)，全面因地制宜發(fā)展

在上一輪城鎮(zhèn)化的過程中，“大拆大建”是較為突出的問題。雖然棚戶區(qū)、老舊城區(qū)改造免不了進行拆遷，但挖山填河等非必要的改變自然環(huán)境卻也十分普遍。

因此，《意見》提出，“縣城建設(shè)應(yīng)充分利用原有地形地貌，不挖山、不填湖，不破壞原有的山水環(huán)境，保持山水脈絡(luò)和自然風(fēng)貌。縣城綠化美化主要采用鄉(xiāng)土樹種，實現(xiàn)縣城風(fēng)貌與周邊農(nóng)林牧業(yè)景觀有機融合。充分利用縣城自然環(huán)境，推進生態(tài)綠道和綠色游憩空間等建設(shè)。”

這既是建設(shè)環(huán)境友好型社會、進行可持續(xù)發(fā)展的要求，也是“碳中和”宏觀目標(biāo)帶來的、不進行非必要的碳排放的具體要求。未來的縣城建設(shè)，將根據(jù)不同的現(xiàn)實與地理環(huán)境，建設(shè)與自然融為一體、低碳和諧發(fā)展的新型縣城。

以“人”為核心，補齊公共服務(wù)短板

近年來的城鎮(zhèn)化不再強調(diào)推進速度，而是強調(diào)質(zhì)量、以及“以人為核心”；在后城鎮(zhèn)化時代，提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，才能支撐當(dāng)?shù)亟?jīng)濟得到有效發(fā)展。

因此，去年發(fā)改委就提出了關(guān)于支持縣城進行“補短板、強弱項”的各項建設(shè)目標(biāo)，并為縣城建設(shè)提供新型城鎮(zhèn)化專項債券、地方政府專項債券、縣城補短板強弱項專項信貸支持，提供多渠道的資金來源，幫助縣城提高公共服務(wù)的質(zhì)量，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化。

同時，在《意見》中還強調(diào)：縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要適合本地特點，以小型化、分散化、生態(tài)化方式為主，降低建設(shè)和運營維護成本。倡導(dǎo)大分散與小區(qū)域集中相結(jié)合的基礎(chǔ)設(shè)施布局方式，因地制宜布置分布式能源、污水處理等設(shè)施，減少輸配管線建設(shè)和運行成本，并與周邊自然生態(tài)環(huán)境有機融合。

這使得未來的縣城基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)布局也將出現(xiàn)很大的變化，既要跟隨縣域規(guī)模的擴大、為流入的人口提供更好的公共服務(wù)；又要根據(jù)“碳中和”的宏觀目標(biāo)與實際情況，選擇低排放、綠色環(huán)保、低運行成本的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運營方式。

當(dāng)然，這一改變也是縣級城投隨之市場化轉(zhuǎn)型的良好機會，根據(jù)蓬勃發(fā)展的公共服務(wù)需求，從政府融資平臺逐漸轉(zhuǎn)型為城市公共服務(wù)的運營商、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的提供者；在轉(zhuǎn)型的過程中，同樣可以憑借綠色債券、碳中和債券為地方建設(shè)獲得更低成本的融資。

提出步行系統(tǒng)，建設(shè)“小而美”社區(qū)

要實現(xiàn)“碳中和”的目標(biāo)是艱巨的，這不僅需要能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，還需要改變整個社會生產(chǎn)及居民生活的方式。其中，綠色出行是降低碳排放的重要組成部分；對于大城市來說，將進一步推進公共交通的發(fā)展，而對縣城來說，則是建設(shè)“小而美”的社區(qū)，發(fā)展“步行可達(dá)”的縣城生活。

因此，《意見》中提出，要打造適宜步行的縣城交通體系，建設(shè)連續(xù)通暢的步行道網(wǎng)絡(luò)。打通步行道斷頭道路，連接中斷節(jié)點，優(yōu)化過街設(shè)施，清理違法占道行為，提高道路通達(dá)性。完善安全措施，加強管理養(yǎng)護，確保步行道通行安全。

要合理確定縣城居住社區(qū)規(guī)模，加強市政基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施配套，因地制宜配置生活污水和垃圾處理等設(shè)施。探索以街區(qū)為單元統(tǒng)籌建設(shè)公共服務(wù)、商業(yè)服務(wù)、文化體育等設(shè)施，加強社區(qū)綠化、公共活動空間場所建設(shè)，打造尺度適宜、配套完善、鄰里和諧的生活街區(qū)。

這意味著未來縣城建設(shè)的目標(biāo)與規(guī)劃理念也將出現(xiàn)很大變化，一切圍繞著“綠色低碳”的發(fā)展目標(biāo)與生活方式，構(gòu)建“小而美”社區(qū)與環(huán)境友好型的縣城。

在“十四五”期間，縣城作為這一輪城鎮(zhèn)化吸納人口的主力軍，即將面臨新一輪建設(shè)；同時，“碳中和”的目標(biāo)也將改變縣城的發(fā)展目標(biāo)與建設(shè)方式。

這將是縣城發(fā)展面臨的新挑戰(zhàn)，自然也是新的機會。

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原標(biāo)題： “碳中和”，即將改變縣城